Contribuições e Federalismo

Recentemente, foi ajuizada no STF Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF 523 - clique aqui) na qual, em síntese, os Estados-membros reclamam parte da arrecadação obtida pela União com a DRU (Desvinculação das Receitas da União).

O assunto é muito interessante, seja sob a ótica do Direito Tributário, seja do Direito Financeiro, do Direito Constitucional ou da Teoria do Direito.

Pela ótica do Direito Tributário, leva a que se repense a figura das contribuições, e o afrouxamento reconhecido pela doutrina à sua instituição, afrouxamento esse que seria "compensado" por limites e condições a serem atendidos na outra ponta, a do gasto, os quais terminaram não tendo o efeito esperado, como se está vendo agora.

Sob o prisma do Direito Financeiro, as repercussões são mais evidentes. Os principais impostos federais têm sua receita partilhada com Estados e Municípios, e novos impostos que venham a ser criados pela União devem ser partilhados com Estados. As contribuições não, não são partilhadas (em regra, com exceção da CIDE-Combustíveis, mas isso é matéria para outro post). Pode, então, nessa ordem de ideias, haver a desvinculação de receitas da União, receitas que não são partilhadas porque são vinculadas? E, em havendo a desvinculação, não deve haver a repartição?

Essa discussão conduz às implicações para o Direito Constitucional. A federação é uma importante forma de divisão do poder, tanto que no texto constitucional de 1988 foi alçada à condição de cláusula pétrea (CF/88, art. 60, § 4.º). Entretanto, para que haja federação, é essencial a autonomia dos entes que a integram, a qual, por sua vez, pressupõe a existência de recursos que possam ser empregados nos termos em que deliberado no âmbito de cada ente federativo. Daí a preocupação do Constituinte em manter o equilíbrio na divisão das rendas tributárias, repartindo competências (art. 145, 148, 149, 153 a 156) e dividindo receitas (art. 157 a 162). E, mais importante: assegurando que sempre que houvesse aumento na arrecadação federal, seja com a majoração dos impostos federais existentes (notadamente o IR e o IPI), seja com a criação de novos (residuais), perservar-se-ia esse equilíbrio, com reflexos na receita de entes periféricos. As contribuições ficam, em regra, fora dessa divisão, precisamente porque se destinam a finalidades específicas, mas uma certa nebulosidade no atendimento dessas finalidades, em desvios que a DRU oficializou e constitucionalizou, terminou por permitir que as contribuições, em grande parte, sejam usadas como se impostos fossem, mas sem manter o referido equilíbrio, necessário à federação.

Daí as implicações, também, para a Teoria do Direito, notadamente para o estudo de figuras como o abuso de direito e a fraude à lei, tão caras ao Fisco quando de suas tentativas de limitar a liberdade do contribuinte no âmbito dos chamados "planejamentos tributários".

Esses assuntos, muito bem postos na referida ADPF, não são novos. Foram examinados, por exemplo, no livro "contribuições e federalismo", publicado em 2005 como fruto de minha dissertação de mestrado, defendida na UFC perante banca composta pelos Professores Paulo Bonavides, orientador, Denise Lucena e Agérson Tabosa. Quando pensei em indicar o livro para alguns alunos curiosos sobre o tema diante da notícia da ADPF, porém, constatei que está esgotado, e a Dialética, que o editava, como se sabe, fechou. Lançar uma segunda edição não me pareceu adequado, pois hoje o escreveria de maneira diferente, ainda que com conteúdo análogo, mas com outro estilo. Melhor usar esse trabalho e esse tempo para escrever outro, sobre tema diverso. Tomei, então, a iniciativa de digitalizá-lo e disponibilizá-lo aqui.

O texto tem 13 anos, tempo no qual a ordem jurídica mudou em alguns pontos, e, o autor do livro, em outros, mas o problema central continua o mesmo, e minha opinião sobre ele também. No livro, aliás, sugere-se o uso da ADPF (ver p. 191), como os Estados fizeram agora, mas no livro a ideia era fazê-lo para que se aplicassem as contribuições em suas finalidades, notadamente as de seguridade, não para que os Estados partilhassem do produto da DRU, o que, todavia, também é uma alternativa legítima, em especial se o STF reconhecer que a DRU é mesmo constitucional. Por enquanto, como se sabe, ele se limitou a dizer que isso não é problema do contribuinte, que deve pagar as contribuições ainda que estas sejam sabidamente desviadas ou tredestinadas, assunto também para outro post.