Natureza tributária dos empréstimos compulsórios

Depois de corrigir as provas das duas turmas de Direito Tributário I nas quais ensino na graduação, e de algumas atividades esportivas, familiares e lúdicas (foto à dir.), resolvi, agora à noite, começar a organizar alguma coisa para a aula que darei na próxima quarta-feira, junto com o Prof. Eduardo Sabbag, no curso de pós-graduação em Direito Tributário da rede LFG. É sobre empréstimos compulsórios e contribuições de melhoria, pelo que, como estou às voltas com as súmulas do STF e do STJ mesmo, resolvi unir o útil ao útil e comentar algo a respeito da seguinte:

Súmula n.º 418/STF – “O empréstimo compulsório não é tributo, e sua arrecadação não está sujeita à exigência constitucional da prévia autorização orçamentária.”

• Aprovada na sessão plenária de 1/10/1964

Comentários ———————————————————————————

Nos termos da jurisprudência do STF da época da edição desta súmula, o empréstimo compulsório não era considerado tributo. E a discussão quanto à sua natureza jurídica destinava-se, no caso, a saber se seriam a ele aplicáveis, ou não, limitações constitucionais especificamente relacionadas à competência tributária, como o princípio, então vigente, da anualidade (1).

Fundado na doutrina de Pontes de Miranda, Aliomar Baleeiro, Rubens Gomes de Souza, Alfredo Augusto Becker e Amílcar de Araújo Falcão, o Min. Luis Gallotti manifestou-se (v.g., no RMS 11.252) pela natureza tributária do empréstimo compulsório e pela necessidade, por conseguinte, de respeito, quando de sua instituição, ao princípio constitucional da anualidade. O Min. Victor Nunes Leal, contudo, em voto igualmente muito bem fundamentado, manifestou-se pela natureza não-tributária da exação, por entender, em suma, que a obrigatoriedade do empréstimo não é suficiente para identificá-lo com os tributos, que têm características adicionais à compulsoriedade, que os empréstimos compulsórios não preencheriam. Prevaleceu este último entendimento.

Decidindo pela sua natureza não tributária, a Corte decidiu, por conseguinte, pela desnecessidade de se observar, na sua instituição, o princípio da anualidade.

Com o advento da CF/88, a discussão quanto à natureza tributária dos empréstimos compulsórios perdeu grande parte de seu interesse prático. Primeiro, porque o texto constitucional foi mais rigoroso quanto aos requisitos para sua instituição, fazendo com que a União deles não se utilizasse. Preferiu as “contribuições” como válvula de escape para hipertrofiar seu leque de exações. E, segundo, porque nesse “maior rigor” está justamente a expressa determinação de que a figura se submeta às limitações constitucionais ao poder de tributar (art. 148). Assim, independentemente de serem tributo ou não, as limitações ao poder de tributar lhes são aplicáveis.

A rigor, sob um prisma econômico-financeiro, os empréstimos compulsórios não representam receita pública, pelo que sua natureza tributária pode ser, por esse ângulo, posta em dúvida. Hugo de Brito Machado, por exemplo, doutrina que não são tributos (Comentários ao Código Tributário Nacional, São Paulo: Atlas, 2003, v. 1, p. 126). Entretanto, como a Constituição incluiu os empréstimos compulsórios no Sistema Tributário Nacional, determinando a sua submissão a normas jurídicas pertinentes aos tributos (v. g., CF/88, art. 150, III, b), parece mais acertado dizer que, para fins de aplicação do regime jurídico, o ordenamento jurídico brasileiro equiparou, para todos os fins, os empréstimos compulsórios aos tributos, não fazendo sentido, numa abordagem jurídica, afirmar ser outra a sua natureza jurídica. O STF, embora os tenha inicialmente classificado como “contratos coativos”, nos precedentes que deram origem à súmula em questão, terminou admitindo a sua natureza tributária (RE 138.284, voto do Rel. Min. Carlos Velloso, DJ de 28/8/92). Tal posição é hoje assente em sua jurisprudência, que se baseia, para tanto, em dois argumentos fundamentais: i) os empréstimos compulsórios estão situados no Título IV da Constituição (Da Tributação e do Orçamento), e na Seção I (Do Sistema Tributário Nacional); e ii) o art. 148 remete o intérprete, expressamente, à regra da anterioridade da lei tributária. Confira-se, nesse sentido, o RE 146.615, Rel. p/ o ac. Min. Maurício Corrêa, DJ de 30/6/1995, no qual tanto os votos vencidos como os vencedores (a tese central posta em discussão era outra) afirmaram a natureza tributária da exação.

Para deixar claro o que se quer dizer, aqui, com a afirmação de que os empréstimos compulsórios devem ser considerados tributos para efeitos jurídicos, embora não o sejam do ponto de vista econômico, pode ser tomado como exemplo a questão, neste ponto análoga, da filiação. De fato, para efeito de aplicação do ordenamento jurídico brasileiro, não pode ser estabelecida qualquer distinção entre filhos biológicos e filhos adotivos (CF/88, art. 227, § 6.º). Para resolução de um problema jurídico (v.g., determinação do direito de participação em uma herança), não deve ser estabelecida qualquer diferença entre o filho adotivo e o filho biológico. Entretanto, para o deslinde de problema médico, ligado, por exemplo, ao tratamento de doença hereditária, não será possível ignorar que o filho adotivo não foi gerado a partir do material genético daqueles que juridicamente são seus pais.

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(1) Como já explicado nos comentários às súmulas 66 e 67 do STF, supra, pelo princípio da anualidade não bastava que a lei que houvesse instituído ou aumentado o tributo tivesse sido publicada pelo menos no exercício financeiro anterior ao da ocorrência dos fatos geradores. Era preciso ainda que, todos os anos, houvesse a previsão orçamentária de que aquele tributo seria arrecadado. Do contrário, a vigência da lei, ainda que publicada muitos anos antes, ficaria suspensa naquele exercício em que não fosse prevista no orçamento a cobrança da exação. Esse princípio, mesmo quando ainda previsto no texto constitucional, fora sensivelmente amesquinhado pela jurisprudência do STF, transformando-se no que hoje se conhece pelo princípio da anterioridade da lei ao exercício (CF/88, art. 150, III, “b”).