quarta-feira, 2 de abril de 2008

MP e controle concentrado

O STF noticiou:

"Ministro arquiva ADI contra medida provisória que abriu crédito orçamentário para o governo
O ministro Carlos Alberto Menezes Direito, do Supremo Tribunal Federal (STF), arquivou a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 4050, ajuizada pelo PSDB (Partido da Social Democracia Brasileira) contra a Medida Provisória (MP) 406/2008, que abriu crédito extraordinário no valor de R$ 1,25 bilhão para a execução do custeio e investimentos de ações do governo federal e para execução de investimentos pelas empresas estatais.
Para o ministro, o entendimento do Supremo é firme no sentido de que leis sobre matéria orçamentária – como as que abrem créditos orçamentários –, são leis em sentido formal. A MP questionada não possui as características de generalidade e abstração. Normas sem essas características, afirma o ministro, não podem ter sua constitucionalidade analisada pelo STF por meio de Ação Direta de Inconstitucionalidade.
O PSDB apresentou recurso contra a decisão do ministro, para levar a matéria ao Plenário do STF.
Ações semelhantes
No mesmo dia em que ajuizou essa ADI, o partido ingressou com outras seis ações semelhantes, contra medidas provisórias do presidente da República que abriram créditos orçamentários. Na ADI 4045, o relator, ministro Eros Grau, considerando a relevância do tema em debate, decidiu aplicar o rito previsto no artigo 12 da Lei da ADIs, dispensando o julgamento do pedido liminar, para que o Plenário possa julgar diretamente o mérito da ação, tomando uma decisão definitiva.
O ministro Ricardo Lewandowski, relator da ADI 4046, encaminhou a ação sob sua responsabilidade no mesmo sentido do ministro Eros Grau, aplicando o rito do artigo 12. Nesses dois casos, os relatores pediram informações ao presidente da República e, na seqüência, abriram vista ao advogado-geral da União e ao procurador-geral da República.
Após pedir informações ao presidente da República, o ministro Gilmar Mendes, que está analisando a ADI 4048, negou pedido da Presidência de dilação do prazo para apresentação dessas informações. "O presidente da República, por meio da Petição nº 42039/2008, requer `a dilação do prazo por mais 10 (dez) dias para apresentação das informações, considerando a necessidade de obtenção de informações junto aos órgãos federais competentes´. Indefiro o pedido. O conhecimento das razões de urgência e relevância para edição da medida provisória impugnada nesta ação independe de informações de órgãos federais. Peço dia para julgamento. Publique-se.", determinou Mendes.
A Presidência da República também pediu dilação do prazo para apresentar informações na ADI 4049, de relatoria do ministro Carlos Ayres Britto. As ADIs 4044, do ministro Celso de Mello, e 4047, do ministro Joaquim Barbosa, ainda estão sendo analisadas pelos seus relatores."

***
Com todo o respeito, a decisão do Min. Menezes não acolheu o melhor Direito.
Afinal, de que servirão os artigos da CF que vedam o uso de medida provisória em matéria orçamentária? O Presidente retalha o orçamento à vontade, sem precisar negociá-lo, e depois os diversos legitimados que teriam interesse de fato não podem impugnar?
Por outro lado, a irreversibilidade da autorização dos créditos torna o uso da medida provisória muito complicado. Mesmo que não houvesse a proibição constitucional, esta deveria ser tida como implícita na própria provisoriedade das MPs... Afinal, e se não são convertidas em lei mas o dinheiro já foi torrado?
Quando se diz que a lei orçamentária é lei apenas em sentido formal, o que se quer dizer é que nela não há prescrição de condutas, mas apenas previsões de receitas e despesas. Como não há uma norma, não haveria condições de aferir sua invalidade em abstrato, mas apenas em sua aplicação concreta.
Ora, mas e se tais previsões forem feitas ao total arrepio da Constituição, inclusive do ponto de vista formal, não há incompatibilidade aferível mesmo em tese? Parece que sim. E mais: não seria possível "receber a ADI como ADPF", considerando que a tripartição de poderes e os freios e contrapesos na feitura do orçamento são preceitos fundamentais, cuja lesão não poderia ser (já que se diz incabível a ADI) por outra forma remediada?

2 comentários:

O Direito e o Avesso disse...

Hugo,

A CF/88 diz que:

§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:

I – relativa a: (d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º;

Art. 167, § 3º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62.

Há uma exceção ao uso de MP's em matéria orçamentária: a abertura de créditos extraordinários.
Não acho que o Presidente esteja "retalhando" o orçamento. Ele não precisa retirar a previsão de recursos de outra dotação para abrir o crédito. Aliás, nem precisa indicar qual a fonte dos recursos.

Sobre a possibilidade de receber a ADI como ADPF, qual o preceito fundamental violado?

Concordo com o Ministro Menezes Direito, porque devemos pensar também no seguinte: caso se abra a possibilidade do judiciário analisar tudo em matéria orçamentária, o "retalhamento" do orçamento ocorrerá pelas mãos dos juízes. O princípio da separação dos poderes pressupõe freios e contrapesos.
Depois do orçamento pronto e aprovado, será que um juiz "mexeria" no orçamento do próprio judiciario? provavelmente NÃO. E no do executivo? provavelmente SIM, aliás, como já ocorre.
O executivo seria o único prejudicado nisso, pois não teria outros instrumentos parecidos à sua disposição.

Hugo de Brito Machado Segundo disse...

Nada como a dialética! Estou cada vez mais convencido da importância desse método para se chegar (mais próximo) à verdade.
Sou grato por suas observações, mas lhe peço que reflita sobre o seguinte:
1.º - A exceção diz respeito apenas a despesas IMPREVISÍVEIS E URGENTES, como as decorrentes de CALAMIDADES, GUERRA, COMOÇÃO INTERNA ou CALAMIDADE PÚBLICA.

O que isso significa?

Primeiro, veja o "E".

Imprevisíveis E urgentes.

Não se admite o uso de MP no caso de despesa urgente mas não imprevisível. E nem no caso de despesa imprevisível mas não urgentes. Os requisitos hão de estar somados.
E, no caso das ADIs propostas pelo PSDB - em post anterior eu até disponibilizei a inicial de uma delas - os créditos ditos extraordinários visam a atender obras em andamento do governo, de conservação, manutenção etc. Algumas claramente não urgentes, e, com toda certeza, todas não são imprevisíveis. Nem se comparam com uma guerra, ou uma comoção. Veja que a CF diz "como as decorrentes de guerra", exemplificando, ou seja, dando exemplos do que entende por imprevisível e urgente.
Se o Brasil fosse atingido por uma tsunami, por um furacão, ou fosse invadido por potência estrangeira, e daí tivesse de arcar com despesas imprevisíveis e urgentes, o uso da mp seria justificável.
Do contrário, não.

Mas não só.

É muito perigoso o argumento de que, se o Judiciário também é político, que se deixe a "política" com o Executivo e o Legislativo, restingindo-se o controle daquele sobre estes.

Em primeiro lugar, porque o Judiciário só age quando provocado, o que não é o caso dos demais poderes.

Segundo, porque nas ADIs em questão o Judiciário não irá retalhar nada. Só impedirá que se retalhe.

Terceiro, porque quando o Judiciário faz um controle do orçamento, como no caso referido na postagem sobre despesas com saúde (veja o blog do George - www.georgemlima.blogspot.com), está realizando um controle de constitucionalidade, que lhe cabe. O Executivo e o Legislativo não estão dispensados de cumprir a Constituição no momento de elaborar o orçamento.
Acho que, se provocado, o Judiciário poderia sim decretar a invalidade de seu próprio orçamento, que, por sinal, representa, junto com o legislativo, menos de 10% do orçamento. Os mais de 90% excedentes são do Executivo. Isso talvez explique por que esse último sofre, estatisticamente, mais interferências...

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